Partycypacja Społeczna

Katarzyna Fiedziukiewicz,
Autorka niniejszego artykułu jest studentką V roku na Wydziale Geografii i Studiów Regionalnych UW, na kierunku Geografia, na specjalizacji Geografia turyzmu oraz na kierunku Gospodarka Przestrzenna, specjalizacja Planowanie strategiczne rozwoju regionalnego i lokalnego. W roku 2007 odbywała praktyki studenckie w Centrum Informacji o Środowisku UNEP/GRID-Warszawa, w ramach których powstała niniejsza praca.

Udział społeczeństwa w planowaniu przestrzennym
aspekty prawne


Pojęcie partycypacji społecznej oznacza udział obywateli w zarządzaniu sprawami społeczności, której są członkami (Hausner J. red., 1999). Szerokie i efektywne uczestnictwo obywateli w procesie planowania przestrzennego jest sprawą niezmiernie istotną. Konsultacje społeczne mogą ułatwiać podejmowanie trafnych decyzji oraz zapobiegać lokalnym konfliktom czy protestom. Dialog między organami władzy a społecznością lokalną jest bardzo ważny, w końcu to myśl ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, władzę w gminie sprawują sami mieszkańcy bezpośrednio lub pośrednio poprzez wybranych spośród siebie przedstawicieli. Partycypacja społeczna
w procesie tworzenia planów zagospodarowania umożliwia rozwiązanie pewnych spornych kwestii już na etapie rozpoczynania pracy nad projektem.

Przestrzeń jest dobrem wspólnym, każdy powinien mieć do niej równy dostęp i jednocześnie wpływ na kształtowanie jej wokół siebie. W ustawie z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w art. 1 mowa jest o tym, że podstawą działań planistycznych jest między innymi ład przestrzenny. Art. 2 pkt 1 tej ustawy definiuje ład przestrzenny jako takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, uwzględniając przy tym wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Mimo, iż definicja ta ma wymiar ogólny i elastyczny, to jednak ciężko jest się nie zgodzić z tym, że uwarunkowania, jakie mają być uwzględnione w procesie kształtowania ładu przestrzennego nie dotyczą samych mieszkańców.
Drugą podstawową zasadą działań planistycznych jest zrównoważony rozwój, którego jednym z celów jest zapewnienie możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności i pojedynczych obywateli (art. 3 pkt 50 POŚ U).  Z tych dwóch zasad wynika, iż planowanie przestrzenne powinno uwzględniać potrzeby
i interesy mieszkańców. Z tego powodu włączanie społeczności lokalnych w procesy i procedury planistyczne wydaje się bardzo istotne.

Każdy człowiek w mniejszym lub większym stopniu odczuwa skutki realizacji planu miejscowego. Jeżeli plan dostosowany jest tylko do potrzeb inwestorów, czy miejscowych elit, a nie do potrzeb otoczenia, to może to powodować pojawianie się inwestycji uciążliwych dla lokalnej społeczności związanych ze zbyt dużym natężeniem ruchu, hałasem, czy emisjami na przykład zanieczyszczeń. Może to także powodować zanikanie przestrzeni publicznych, czyli podstawowych miejsc przeznaczonych na swobodne interakcje międzyludzkie. Skutków wynikających ze źle wykonanych i niedostosowanych planów miejscowych może być wiele. Z tego powodu prawo zagospodarowania przestrzennego gwarantuje do pewnego stopnia udział wszystkim zainteresowanym: inwestorom, samorządowi i społeczności lokalnej w kształtowaniu polityki przestrzennej gminy.

W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 (u.p.z.p.) każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, którego jest właścicielem. Ograniczeniem swobody decydowania o przeznaczeniu własnego terenu są warunki ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodatkowo sposób zagospodarowania naszego terenu nie może naruszać interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. To ogólne unormowanie pokazuje, że w planowaniu przestrzennym z jednej strony zagwarantowane są pewne prawa jednostki, z drugiej zaś narzucone są pewne ograniczenia swobody do dysponowania prawem własności. Bez takich ograniczeń jakiekolwiek zasady zagospodarowania przestrzennego nie miałyby w ogóle sensu.

Czynny udział społeczności w procesie kształtowania ładu przestrzennego jest zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zagwarantowany przez:
  • wnioski do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 11 pkt 1 u.p.z.p.);
  • uczestnictwo w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie studium (art. 11 pkt 10 u.p.z.p.);
  • uwagi dotyczące projektu studium wyłożonego do publicznego wglądu (art. 11 pkt 11 u.p.z.p.);
  • wnioski do projektu planu miejscowego (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.);
  • uczestnictwo w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego  (art. 17 pkt 10 u.p.z.p.);
  • uwagi do projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu (art. 18 u.p.z.p.);
     

Czynne uczestnictwo obywateli w procesie planowania przestrzennego dotyczy obydwu najważniejszych dla polityki przestrzennej gminy dokumentach: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania. Udział społeczeństwa lokalnego w procedurze sporządzania i uchwalania studium wynika stąd, iż plany miejscowe muszą być zgodne z tym dokumentem, a to powoduje, że pośrednio oddziałuje on na sytuację prawną właścicieli nieruchomości. Jeśli jakiś teren zostanie w studium przeznaczony pod rozwój zabudowy wielorodzinnej, to dla miejscowego planu zagospodarowania decyzja o lokalizacji takiej funkcji na tym obszarze jest wiążąca. W związku z tym, jeśli właściciel gruntów nie miałby wpływu na projekt studium, to właściwie jego udział w procesie tworzenia planów miejscowych byłby w znacznym stopniu ograniczony. Miałby możliwość wpłynięcia na szczegółowe założenia planu, natomiast przeznaczenie gruntów byłoby sprawą zamkniętą, decyzją, która została podjęta bez konsultacji ze społecznością lokalną.

Ciąg zdarzeń

Organ zarówno w przypadku przystępowania do sporządzania studium jak i miejscowego planu ma obowiązek ogłosić obywatelom w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, iż przystępuje on do sporządzania takiego dokumentu. Dodatkowo musi określić formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących studium lub planu miejscowego (art. 11 pkt 1 u.p.z.p. i art. 17 pkt 1 u.p.z.p.). Prawo do składania wniosków do studium/planu miejscowego przysługuje także organom administracji publicznej, w tym także tym, które będą opiniować i uzgadniać projekt studium/planu miejscowego. Natomiast na etapie wyłożenia projektu do publicznego wglądu organy publiczne opiniujące i uzgadniające projekt nie mogą wypowiadać się na temat treści studium/planu miejscowego.

Kolejną możliwością partycypacji społecznej w sporządzaniu studium/planu miejscowego jest dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie. Odbywa się to podczas trwania minimum 30-dniowego w przypadku studium i 21-dniowego w przypadku planu miejscowego wyłożenia projektu do publicznego wglądu (art. 11 pkt 10 u.p.z.p. i art. 17 pkt 10 u.p.z.p.).
W dyskusji mogą brać udział wszyscy, to znaczy nie tylko sami mieszkańcy gminy, dla której tworzone jest studium czy plan, ale również osoby nie zamieszkałe na tym terenie, przedstawiciele środowisk, przedstawiciele osób prawnych, organów administracji publicznej i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej. Jedynym warunkiem, jaki narzuca u.p.z.p., co do dyskusji, to taki, że musi mieć ona charakter publiczny, czyli musi być ogólnie dostępna i każdy może się na niej wypowiedzieć.
Sposób udokumentowania przeprowadzonej dyskusji jest określony tylko w przypadku planu miejscowego i określa go rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 12 pkt 15). Do tego dokumentu załączony jest wzór według, którego ma być sporządzany protokół z dyskusji nad projektem miejscowego planu zagospodarowania.
Dodatkowo w wyznaczonym przez organ terminie: w przypadku studium nie krótszym niż 21 dni, a w przypadku planu miejscowego nie krótszym niż 14 dni, od dnia zakończenia okresu wyłożenia, „osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej” mogą wnosić uwagi do projektu studium/planu. Aby złożyć uwagę nie trzeba wykazać istnienia lub naruszenia własnego interesu prawnego.

Oznacza to, że każdy obywatel może złożyć uwagę do projektu studium/planu, nawet jeśli nie dotyczy ona bezpośrednio tej osoby jaki i jej prawa własności. Uwagi nie wymagają także uzasadnienia. W przypadku studium złożona uwaga może wyrażać krytykę projektu, poparcie go lub wskazywać kierunki alternatywnych rozwiązań.

Inaczej jest w przypadku planu miejscowego, w myśl art.18 pkt 1 (u.p.z.p.), uwaga musi być wyrazem krytyki wobec projektu lub wskazywać kierunki alternatywnych rozwiązań. Uwagi, które nie kwestionują ustaleń projektu mogą być przez organ rozpatrywane, ale nie podlegają przekazaniu radzie gminy. Uwagi mogą dotyczyć tylko i wyłącznie projektu planu w postaci, w jakiej został wyłożony do publicznego wglądu. Nie uwzględnia się uwag, które dotyczą etapów pracy przed wyłożeniem. Uwaga może zostać wniesiona w imieniu własnym lub w interesie ogólnym. Oprócz kwestionowania treści projektu można krytykować także wybór skali rysunku planu, sposób redakcji tekstu, zgodność map i danych ze stanem faktycznym.

Rozpatrywanie uwag

Organ zobowiązany jest do rozpatrzenia uwag i ma prawo je uwzględnić wprowadzając zmiany do projektu planu. W projekcie planu miejscowego formą prawną rozpatrzenia uwag jest zarządzenie. Zarówno przy projekcie studium jak i planu miejscowego wymagane jest przedstawienie radzie gminy listy uwag nieuwzględnionych (art. 11 pkt 12, art. 12 ust.1 i art. 17 pkt 14 u.p.z.p.). Jedynie w przypadku planu miejscowego organ jest w obowiązku zachować wniesione uwagi dla celów dokumentacji prac planistycznych. Niestety, organ nie ma obowiązku uzasadniać swoich decyzji związanych z uwzględnieniem lub nieuwzględnieniem uwag. Oznacza to, że jako osoby składające uwagę nie zostaniemy poinformowani, z jakich przyczyn nasza uwaga nie została uwzględniona.
Rozstrzygnięcia organu o nieuwzględnieniu wniosków do studium jak również uwag dotyczących projektu studium nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 7 u.p.z.p.). Jednak nie oznacza to, iż obywatel posiadający prawo własności do terenu, na którym uchwalane jest studium nie może nic zrobić, jeśli jego wniosek lub uwaga nie zostały uwzględnione. Jako właściciel nieruchomości, składający wniosek lub uwagę posiada on interes prawny, który jest uzasadnieniem do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na brak uwzględnienia wniosków lub uwag (art. 50 pkt1 p.p.s.a.).

Zaskarżenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania lub sposobu jego sporządzania jest możliwe dopiero po uchwaleniu planu. Przysługuje nam prawo do złożenia skargi na uchwałę rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 101 o samorządzie gminnym. Zaskarżyć możemy całą uchwałę bądź jej fragment – ten, który naszym zdaniem narusza interes prawny. Nie mamy takiej możliwości w przypadku studium, gdyż dokument ten nie jest aktem prawa miejscowego.

Problemy

Udział społeczeństwa w procesie planowania jest zazwyczaj trudnym procesem. Najczęściej za zgłaszanymi uwagami w odniesieniu do propozycji zawartych w projekcie studium czy planu miejscowego kryją się jakieś konflikty interesów. Z jednej strony społeczeństwo optuje za inwestycjami, potrzebnymi i uzasadnionymi w imię ogólnie pojmowanego dobra społecznego np. każdy Warszawiak jest za tym, żeby powstała obwodnica dla Warszawy. Z drugiej strony u każdego obywatela uruchamia się syndrom NIMBY (Not In My Back Yard = "nie na moim podwórku"). Oczywiście wszyscy chcą, aby ruch samochodów tranzytowych omijał Centrum miasta, i są zgodni, że  obwodnica jest jak najbardziej potrzebna, ale nie zgadzają się żeby przebiegała w okolicy  zamieszkania.

Uczestnictwo w dowolnej debacie publicznej pokazuje, że w społeczeństwie brak jest zrozumienia procedur planistycznych, instytucji wniosków i uwag oraz funkcji, jaką ma pełnić dyskusja publiczna. Dodatkowo brak jest ze strony organu administracyjnego chęci ułatwienia społeczeństwu aktywnego uczestniczenia w procedurach planistycznych.
Wśród najbardziej oczywistych ułomności w aktualnym podejściu urzędów do partycypacji wymienić można następujące aspekty:
  • brak powszechnego dostępu do informacji o przystąpieniu do sporządzania planu - ogłoszenia o przystępowaniu do sporządzania projektu studium czy planu miejscowego pojawiają się prawie wyłącznie na drzwiach urzędów. Organ spełnia w ten sposób zadane mu przez ustawę minimum.
  • przekonanie o tym, że im mniej osób zostanie poinformowanych, tym mniej problemów będzie miał organ w procesie planistycznym. Wiadomo, że im więcej zainteresowanych, tym więcej konfliktów interesów.
  • trudna i mało zrozumiała (lub niezrozumiała) forma dokumentów planistycznych, zarówno tekstów jak i rysunków planów. Napisane językiem „planistycznym” są niezrozumiałe dla obywateli, którzy w przeważającej większości są niezwiązani z planowaniem przestrzennym. Nic nie robi się w tym kierunku, aby przeciętnemu mieszkańcowi ułatwić percepcję tych dokumentów. Niestety często rzeczywiste skutki ustaleń planu dla szarego obywatela stają się zrozumiałe dopiero wtedy, gdy wejdą w życie.
W dzisiejszych czasach, kiedy dla wielu ludzi obsługa komputera i Internetu nie stanowi większego problemu, a dla niektórych jest to codzienny warsztat pracy, partycypacja społeczna musi przyjąć inny wymiar. Zamiast wielkoformatowych map projektów planów miejscowych, zajmujących niekiedy całe ściany, pojawia się możliwość stosowania narzędzi do geowizualizacji, wyświetlenia interesującego nas fragmentu projektu na ekranie monitora. Zaletą narzędzi do geowizualizacji jest niewątpliwie to, iż nie prezentują one, jak w przypadku map papierowych, statycznego obrazu, lecz umożliwiają indywidualne kształtowanie wyświetlanej treści. Wprowadzając na ekran kolejne warstwy sami możemy interpretować i porównywać zalety i wady poszczególnych wariantów na przykład przebiegu dróg. Powiększanie i zmniejszanie skali daje możliwość rozpatrzenia pojedynczych przypadków, bądź uzyskania ogólnego obrazu dla danego zagadnienia.

Nowa ustawa o Planowaniu Przestrzennym


Projekt ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 08.08.2006 r., który zastąpić miałby obecnie obowiązującą ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27.03.2003 r., daje większe możliwości dla udziału społeczeństwa w procesie uchwalania dokumentów planistycznych. W myśl nowej ustawy projekt planu kierunkowego (dawnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) ma być poddany konsultacjom społecznym. Zakres i formę przeprowadzenia takich konsultacji, w tym także sposób prezentacji projektu planu kierunkowego miałby określić, w drodze rozporządzenia, właściwy minister do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art. 18 pkt 6 projektu ustawy o planowaniu przestrzennym). Gmina, w przypadku uwzględnienia wyników konsultacji, będzie miała możliwość wprowadzenia zmian w projekcie planu kierunkowego. 
Zmianą w ustawie, która wychodzi naprzeciw dzisiejszemu społeczeństwu informacyjnemu, jest natomiast zapis dotyczący ogłoszenia o podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu kierunkowego czy miejscowego planu zagospodarowania, które musi być zamieszczone także na stronie internetowej urzędu. Jest to krok ku temu, aby angażować możliwie szeroko społeczność lokalną, a przynajmniej umożliwić jej jak najszerszy dostęp do informacji.

Obowiązująca obecnie Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dn. 27.03.2003 r.
Projekt ustawy o planowaniu przestrzennym z dn. 08.08.2006 r.



Literatura:
  • Hausner J. (red.), 1999, Komunikacja i partycypacja społeczna, Kraków
  • Niewiadomski Z. (red), 2004, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: Komentarz, C.H.BECK, Warszawa;
  • Radziszewski E., 2006, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne przepisy i komentarz, LexisNexis, Warszawa
  • Szwajdler W., Bąkowski T., 2004, Proces inwestycyjno-budowlany, zagadnienia administracyjno-prawne, Dom Organizatora, Toruń;
  • Micińska M., 2005, Udział społeczeństwa w planowaniu przestrzennym i procesie inwestycyjnym [w:] JURYSTA - Magazyn Prawniczy, wrzesień
  • Bariery i problemy gospodarki przestrzennej w Polsce; Raport krajowego sekretariatu HABITAT, 2003;

Akty prawne:
  • Ustawa z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717)
  • Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587);
  • Ustawa z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 01.142 poz. 1591)
  • Ustawa z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 Nr 153 poz. 1270)
  • Ustawa z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627)




© 2020 UNEP/GRID-Warszawa
ostatnia aktualizacja: 26.02.2008